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Revoca della gara ARCA 2016 82 per l'affidamento di un service di emodinamica

SANITÀ »

 

 


 

Al Presidente

del Consiglio regionale

della Lombardia

INTERROGAZIONE

con risposta scritta

OGGETTO: Revoca della gara ARCA_2016_82 per l'affidamento di un service di emodinamica.

I sottoscritti Consiglieri regionali

Preso atto che:

il 31 gennaio 2017 Arca ha revocato la gara 2016_82 per l’affidamento di un service di emodinamica.

Premesso che:

Con bando di gara inviato alla pubblicazione sulla GUUE in data 14 dicembre 2016, ARCA ha indetto una procedura aperta, in un unico lotto, finalizzata alla stipula di una convenzione per la fornitura di un service di emodinamica in favore degli Enti del Servizio Sanitario Regionale. La stessa ARCA, come detto, ha revocato la gara il 31 gennaio 2017. Si trattava di una commessa di dimensioni territoriali ed economiche rilevantissime, in quanto la fornitura era destinata agli enti del servizio sanitario della Regione Lombardia ed il valore stimato dell’appalto ammontava ad € 96.572.189,501.

In particolare, la gara indetta da ARCA aveva ad oggetto un appalto di “service”, e cioè un contratto che avrebbe incluso non solo la fornitura dei dispositivi medici per emodinamica ma anche una serie di servizi eterogenei accessori alla fornitura medesima. Più in dettaglio nel “service” sarebbero dovuti essere ricompresi: la fornitura, lo stoccaggio, la movimentazione/il trasporto e la consegna di tutti i Prodotti occorrenti al corretto espletamento ed erogazione del servizio, nonché l’espletamento di ogni ulteriore Servizio correlato (gestione del magazzino, formazione, lavori, sistema informativo, etc), così come descritto nel Capitolato di gara e relativi allegati, nonché nell’offerta presentata dal Fornitore.

Considerato che:

Stante l’oggetto misto dell’appalto in questione e l’eterogeneità delle prestazioni richieste, per poter partecipare alla gara un’impresa avrebbe dovuto necessariamente utilizzare lo strumento aggregativo del raggruppamento temporaneo di imprese e, in particolare, far ricorso al c.d. RTI verticale, nell’ambito del quale la suddivisione delle prestazioni tra le varie imprese raggruppate sarebbe stato di carattere qualitativo. Nel raggruppamento verticale l’impresa mandataria capogruppo avrebbe dovuto svolgere la prestazione prevalente (fornitura di dispositivi medici, prodotti e materiali di consumo: incidenza in termini economici dell’ 85%) ed essere quindi in possesso dei requisiti di qualificazione per lo svolgimento di tale attività; le mandanti avrebbero dovuto invece espletare la prestazione secondaria (gestione del magazzino, elaborazione di un sistema informatico ed attività di formazione ed aggiornamento: incidenza in termini economici del 15%) ed essere in possesso dei relativi requisiti di qualificazione. Nel bando, la disciplina di gara richiedeva all’impresa mandataria, in caso di RTI verticale, di: (i) essere in possesso del requisito inerente l’avvenuto svolgimento di almeno un contratto di “service”; (ii) svolgere l’attività principale, e cioè la fornitura di dispositivi medici, prodotti e materiali di consumo; (iii) eseguire le prestazioni contrattuali in misura maggioritaria. La disciplina dei RTI di tipo verticale avrebbe dunque leso la posizione delle imprese del settore che, svolgendo esclusivamente l’attività di commercializzazione e fornitura di dispositivi medici (e cioè la c.d. attività prevalente), non avessero maturato una esperienza nel settore dei servizi oggetto di un contratto di “service di emodinamica” (quali ad esempio i servizi di gestione di magazzino, di gestione di un sistema informativo, ecc.). Con la conseguenza che talune imprese, da una parte non avrebbero potuto rivestire la posizione di capogruppo (stanti le previsioni di gara che permettevano l’assunzione di questo ruolo solo agli operatori che avessero avuto esperienza nell’erogazione prestazioni di service) e, dall’altra, essendo chiamate a svolgere (e potendo svolgere) solo la prestazione della fornitura (nel caso di specie prevalente), non avrebbero potuto neanche rivestire la posizione di mandante, in ragione delle previsioni di legge che, nell’ambito di un RTI verticale, impongono che la prestazione prevalente sia riservata alla mandataria. In altri termini, per come formulata, la disciplina di gara avrebbe riservato in sostanza il ruolo di mandataria all’impresa che avesse svolto la c.d. prestazione secondaria, atteso che solo gli operatori economici che operano nel settore dei servizi accessori inclusi nei contratti di service (i c.d. service provider) sarebbero stati in grado di soddisfare il requisito tecnico richiesto dalla disciplina di gara.

Tale impostazione avrebbe contrastato con le disposizioni che regolano il RTI di tipo verticale. Ed infatti, a fronte di un dato normativo che impone alla mandataria di svolgere la c.d. prestazione principale (e cioè la fornitura), la disciplina di gara contemplava invece un raggruppamento verticale in cui la mandataria avrebbe svolto la prestazione secondaria. In definitiva, gli atti di gara recavano una disciplina dei requisiti di partecipazione e dello strumento aggregativo del raggruppamento verticale del tutto illegittima, che avrebbe determinato l’effetto finale di: (i) precludere ad alcune imprese di partecipare alla gara nell’unica modalità astrattamente possibile, quale sarebbe stato appunto il raggruppamento di imprese di tipo verticale; (ii) riservare, di conseguenza, la partecipazione alla gara esclusivamente ai c.d. service provider, i quali da un lato sarebbero stati gli unici in grado di svolgere la prestazione secondaria e, dall’altro lato, avrebbero potuto fornire in gara i dispositivi medici sulla base di contratti previamente conclusi con le relative imprese produttrici, che in questo modo sarebbero state relegate alla posizione subalterna di meri “rivenditori” dei loro prodotti in favore di realtà imprenditoriali che operano nel settore dei servizi.

Al fine di favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese sussiste l’obbligo per le stazioni appaltanti di suddividere l’appalto in lotti, obbligo che può essere derogato solo se la mancata suddivisione in lotti viene supportata da una adeguata motivazione, che deve essere estrinsecata nel bando di gara. Sennonché ARCA ha indetto una gara regionale di notevoli dimensioni senza divisione in lotti e senza nemmeno aver addotto alcuna motivazione a sostegno della mancata suddivisione.

Come sopra rilevato, la gara indetta da ARCA non aveva ad oggetto esclusivamente la fornitura di dispositivi medici ma anche una serie di servizi che sarebbero dovuti essere espletati in favore dei diversi enti del sistema sanitario regionale. In particolare, tra i servizi in argomento figuravano anche i seguenti: (i) la predisposizione di un sistema informatico completo ed integrato per refertazione, archiviazione e gestione informatizzata del magazzino; (ii) la creazione di appositi magazzini dei prodotti presso i locali messi a disposizione dall’ Ente, che avrebbero dovuto garantire le scorte minime dei prodotti necessari al regolare svolgimento delle procedure cliniche, e quant’altro necessario per l'ottimizzazione della logistica ambientale. Ciò posto, occorre evidenziare che la disciplina di gara contemplava specifici “elementi per la valutazione tecnica” in relazione alle modalità di svolgimento di tali servizi, con l’assegnazione di un punteggio. Tuttavia, con specifico riferimento ai tali profili, la disciplina di gara non avrebbe consentito ai concorrenti di formulare un’offerta consapevole, atteso che non conteneva documentazione inerente i locali dei singoli enti presso i quali l’impresa aggiudicataria avrebbe dovuto provvedere alla creazione degli appositi magazzini di stoccaggio dei prodotti né documentazione sugli attuali sistemi informatici-informativi di proprietà dei singoli enti sanitari. La rilevata carenza delle informazioni necessarie alla formulazione di una offerta consapevole e la conseguente indeterminatezza della disciplina di gara avrebbero assunto rilievo anche sotto il profilo concorrenziale, atteso che in tal modo la disciplina di gara avrebbe determinato una asimmetria informativa in favore delle aziende che avessero erogato fino ad allora il “service” presso gli enti sanitari interessati, a danno degli altri concorrenti.

È evidente inoltre che la disciplina di gara risultava carente delle informazioni necessarie per la predisposizione di un’offerta consapevole anche in relazione alla quantificazione dei costi di alcuni dispositivi medici che sarebbero dovuti essere, a pena di esclusione, inclusi nell’offerta e quotati nel dettaglio con l’indicazione del relativo prezzo unitario. Al riguardo, occorre infatti considerare che l’Allegato “dettaglio kit procedurali” al Capitolato Tecnico prevedeva l’elenco dei dispositivi oggetto della fornitura con le relative quantità richieste (espresse in termini di “fattori di utilizzo” rispetto alle singole procedure da espletare) e, in taluni casi, forniva indicazioni che non avrebbero consentito di poter formulare correttamente l’offerta economica. Dunque, la disciplina di gara risultava indeterminata e non metteva i concorrenti nella condizione di poter formulare un’offerta consapevole, avvantaggiando invece le imprese che avessero svolto il servizio e che fossero state pertanto in possesso di informazioni non messe a disposizioni di tutti i potenziali concorrenti.

Considerato altresì che:

Come detto, nel Capitolato Tecnico si imponeva ai concorrenti di offrire, quale requisito minimo a pena di esclusione, una serie di prodotti elencati nell’Allegato “dettaglio kit procedurali” al Capitolato Tecnico stesso. Ma, nell’ambito di tale elenco figuravano taluni dispositivi che vengono prodotti da un unico fornitore, e non esistono sul mercato soluzioni equivalenti. Si tratta, pertanto, di prodotti “unici” rispetto ai quali – si ribadisce – non esistono sul mercato dispositivi con caratteristiche tecniche equivalenti. Sotto tale profilo, pertanto, la disciplina di gara precludeva ad imprese diverse da quelle che producono tali dispositivi di partecipare alla gara, in palese violazione del principio di concorrenza.

Considerato infine che:

Come già sottolineato, l’oggetto dell’appalto era costituito in misura nettamente prevalente dalla fornitura di dispositivi medici (85%) e in misura minoritaria dai servizi (15%). Tuttavia, la disciplina degli elementi tecnici di valutazione dell’offerta (per i quali era prevista l’assegnazione complessiva di 50 punti) era invece totalmente sbilanciata sui servizi, in quanto dei 50 punti a disposizione solo 19 riguardavano aspetti inerenti la fornitura mentre i restanti 31 punti attenevano appunto a profili connessi alla gestione dei servizi contemplati dal Capitolato tecnico. In particolare, infatti, nell’ambito della tabella recante gli elementi di valutazione tecnica, solo le prime tre voci riguardavano la fornitura mentre le restanti otto concernevano invece il service. Pertanto l’assetto dei criteri di valutazione risultava palesemente irragionevole. Ciò si sarebbe tradotto in una violazione del principio della concorrenza in quanto la disciplina di gara, così strutturata, avrebbe finito per agevolare la posizione di chi avesse svolto il “service” presso gli enti sanitari interessati, il quale, avendo a disposizione maggiori informazioni rispetto agli altri potenziali concorrenti, avrebbe potuto meglio formulare la propria offerta e beneficiare della gran parte dei punteggi tecnici previsti dal disciplinare di gara;

INTERROGA IL PRESIDENTE DELLA GIUNTA E

GLI ASSESSORI COMPETENTI PER SAPERE

  • se Regione Lombardia sia a conoscenza di quanto sopra;
  • se la revoca della gara ARCA in questione sia effettivamente dovuta alle criticità esposte; quali provvedimenti voglia adottare la Regione Lombardia per impedire nuovi episodi di questo tipo.

Milano, 22 novembre 2017

Marco Carra


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